bt365官方网 张龙云
【摘要】本文从《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出发，探讨审计管理体制改革的必要性和重要意义，并围绕《决定》提出的探索省以下地方审计机关人财物统一管理，分析审计管理体制改革在顶层制度设计时需要解决的问题，并提出一些个人的观点和建议，以期通过审计管理体制改革促进审计机关在全面推进依法治国过程中能有更大的作为。
【关键词】依法治国 审计 体制 改革
十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》部署了全面推进依法治国的路线图，明确了审计监督是国家监督体系的组成部分，要求完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，首次在中央层面提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理，推进审计职业化建设。这是党中央、国务院为全面推进审计管理体制改革释放的信号。
一、审计管理体制改革的必要性
《决定》专门提出完善审计监督制度，探索省以下地方审计机关人财物统一管理，这是党和国家对审计机关发挥权力监督和制约功能寄予厚望，对于保障地方审计机关依法充分行使职权具有重要作用。
（一）改革是经济社会发展的必然要求。
新中国成立初期，由于实行高度集中的计划经济体制，没有产生对审计的需求。直至八十年代，随着我国经济体制改革，开始向社会主义市场经济过渡，审计作为市场经济健康发展必不可少的监督机制被提上议事日程。1983年，根据宪法规定中央和地方各级政府纷纷组建了审计机关，我国现有的国家审计双重领导体制逐步形成，审计机关双重领导体制适应我国国情，与我国目前的财政管理体制相匹配，在经济社会发展和国家治理过程发挥了积极作用。随着我国市场经济的逐步建立和日趋完善，特别是近年来我国经济社会发展稳中有进，进入全面深化改革、推进依法治国和全面从严治党的新阶段，审计环境和工作要求都发生了巨大的变化，对照党中央、国务院依法治国工作部署，现有的国家审计管理体制在许多方面影响了审计机关充分履职，必须加以改进和完善。
（二）改革是依法独立审计的客观需要。
我国采用行政型审计体制，虽然有利于审计工作的开展，但人财物受本级政府管理带来的制约在一定程度上影响了审计机关的独立性。由于我国国家审计领导体制形成的时间很短，现行的审计业务以上级审计机关领导为主、审计机关人财物由地方政府管理的双重领导体制，客观上已经暴露出一些与审计发展不相适应的矛盾，这也是民间和学界关于审计管理体制改革争论的焦点所在。当前，中国社会已经进入全面深化改革和依法治国的重要时期，在深入推进反腐倡廉建设中，地方审计机关人财物由属地保障，在查处腐败案件过程中容易受到当地政府和部门的制约甚至阻扰，只有通过改革才能有效排除不当干预，形成强有力的监督链条，提高查办腐败案件的效率和效果。
（三）改革是审计事业发展的内在需求。
审计双重管理体制发展至今，不同程度地存在两种倾向：一是上级审计机关对下级审计机关部署审计业务工作多，关注和指导下级审计机关领导班子建设、审计队伍建设少，弱化了上级审计机关的影响力；二是地方政府掌管本级审计机关的人财物，客观上形成了当地政府的领导力要高于上级审计机关，人财物的领导某种程度上削弱了业务领导的重要性。近年来，在审计署统一组织的社会保障资金审计、政府性债务审计、全国土地出让及耕地保护审计等重大项目审计中，尝试了特派办与地方审计机关协同作战管理的模式，实践证明，在这种统一领导、统一管理的模式下，地方审计机关是值得信任和依靠的审计力量。审计管理体制改革既是依法治国的组成部分，也是推进依法治国的重要抓手，探索省以下地方审计机关人财物统一管理，对于确保地方审计机关依法充分行使职权有着重要的作用。
二、审计管理体制改革的重要意义
《决定》提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理，将是我国政府审计管理体制的一项重大改革，也是推进依法治国的重要举措。党和国家在当前全面推进依法治国战略部署的历史时刻，提出地方审计机关管理体制改革的要求有其重要的意义。
（一）改革有利于维护国家经济安全推动反腐倡廉建设。
《决定》在“深入推进依法行政，加快建设法治政府”中，明确审计监督是国家监督体系的重要组成部分。实行省以下审计机关统一管理，一方面能够形成完整的审计监督网络，防止出现监督盲区，切实保障中央政令畅通；另一方面便于上级审计机关把握全面情况，促使基层审计机关从宏观和全局层面审视问题，及时发现和反映各环节各领域的风险隐患，有利于维护国家经济安全。无论从治国角度还是从反腐角度，实行统一管理审计的独立性将进一步增强，有助于让审计成为监督政府的重要工具，推动从机制上、源头上预防和治理腐败，加强党风廉政建设。
（二）改革有利于地方审计机关依法独立行使审计监督权。
《决定》提出完善审计制度，目的就在于保障依法独立行使审计监督权。省以下地方审计机关人财物统一管理后，市县地方审计机关的独立性将会显著增强，主要表现在：形式上，地方审计机关仍然是本级人民政府的组成部门，但变成了省级审计机关的分支或派出机构；实质上，人员的配备和流动、财力物力的支持和保障都将不再受到地方政府的制约，审计过程和结果受到当地政府干扰、影响也大大减少。通过对省以下审计机关的统一管理，使其财务、人事等不受当地制约，审计才能排出各种因素的干扰，实事求是地揭示问题，客观公正地提出建议，更好地发挥国家审计在国家治理中的作用。
（三）改革有利于整合审计资源发挥审计监督聚合效应。
《决定》提出，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖；《国务院关于加强审计工作的意见》也对“审计全覆盖”进行了全面的诠释，将审计范围扩大到涉及财政资金、资产和资源的自然人。这是新形势下，党中央、国务院对审计工作提出的新要求，贯彻落实好这些要求，人最关键。目前，全国9万多名审计人员，约80%分布在2000多个市县，大部分县级审计机关行政编制只有10人左右，难以形成有效的审计力量。省级以下审计机关实行集中统一管理，审计机关在人员进出、人才培养、人员流动等方面得到扩展，全省审计机关可以科学调配审计力量，实现审计资源的优化配置，统一开展行动，既可以实现审计全覆盖，又可以客观公正地反映问题、公开审计结果，发挥审计监督合力。
（四）改革有利于审计人员提高审计能力和水平。
《决定》在完善审计制度中的亮点，除了探索省以下地方审计机关人财物统一管理，推进审计职业化建设也首次作为国家重大决定提出。部署审计人才职业化建设，审计机关要积极策应《决定》关于推进审计职业化建设的号召，着力提高审计队伍的专业化水平。通过省级审计机关的集中管理，审计队伍的专业性有望得到提高。首先，全省审计机关在人才的选拔和引进上将会采用统一的标准，有助于建立职业素养相对均衡的审计干部队伍。其次，统一的培训、后续教育也将使得审计干部的整体水平得到持续提升。最后，人力资源的统一管理也为人才交流提供更加广阔的平台，全省审计机关建立更加通畅的人才交流渠道，审计干部的业务能力和水平将会不断提升。
三、审计管理体制改革亟待解决的问题和对策建议
探索省以下审计机关人财物统一管理，就是在现行地方审计机关双重管理体制下，通过强化上级审计机关在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面的统一管理，保障地方审计机关依法行使审计监督权。笔者认为，探索省以下审计机关人财物统一管理在顶层制度设计时必须要解决好以下问题。
（一）改革与宪法、法律相衔接的问题。
1982年宪法规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，对本级人民政府和上一级审计机关负责。我国国家审计机关是唯一由宪法明确要求设立的国家机关，审计机关的双重领导体制也是由宪法具体规定的，宪法确立了我国现行审计制度。随后，国家又颁布了审计法、审计法实施条例等法律法规，进一步明确了审计机关的职责和权限。
审计管理体制事关国家基本政治制度，必须摆到国家改革发展的大局中去考虑。省以下审计机关人财物统一管理，是在现行地方审计机关双重管理体制下，通过强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在人财物等方面实行统一管理。探索省级以下审计机关统一管理在顶层制度设计时，一定要研究统一管理与宪法、法律规定的一致性。审计管理体制改革若是与宪法规定相冲突，就要适时启动修宪程序修改宪法规定，并及时修订审计配套法律法规，确保审计管理体制改革在法治的轨道上进行。
（二）改革后统一管理与地方政府的关系问题。
探索省以下审计机关人财物统一管理，前提还是审计双重管理体制没有发生改变，统一管理后地方审计机关仍然是地方政府组成部门，那么地方审计机关和地方政府的关系就变得更微妙。在探索统一管理过程中，地方审计机关要纠正两种错误认识：一是统一管理意味着可摆脱地方政府的领导和监督，二是仍然只接受地方政府的领导而置统一管理于不顾或轻视。
地方审计机关要统筹兼顾双重领导的关系。一方面，地方审计机关要始终坚持围绕中心、服务大局，接受地方党委政府的领导、监督，注重与地方党委政府的汇报与沟通，赢得开展审计工作的良好外部环境，并积极为地方经济发展出谋划策。另一方面，自觉地接受纵向统一的人财物管理，认真完成上级安排的规定动作，始终坚持依法审计、独立审计、文明审计，不断提升业务水平。只有纵横兼顾才能既保证审计的独立性，又赢得地方政府的积极支持和配合。
（三）改革后审计机关人与事的统一管理问题。
关于人的统一管理。审计法规定，审计机关负责人依照法定程序任免，地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。但具体实施时，地方审计机关领导的任免以地方党委政府为主，向上级审计机关报备或者通报为辅。实行统一管理后，要强化上级审计机关的组织领导，市、县审计机关负责人的管理应建立由上一级审计机关党委管理为主、地方党委政府协管的模式；市、县审计机关的人员编制统一收归省级，由省级编制部门会同省级审计机关核定和下达，市、县审计机关中层正副职领导干部的任免按照德才兼备、竞争上岗的原则确定。
关于事的统一管理。主要是指做哪些项目、项目怎么做。一是项目计划，建议由省级审计机关负责全省重大审计项目的计划和实施，在完成全省统一项目和同级审等法定项目的前提下，市县审计机关可以结合实际开展自选项目，特别是上级审不到、下级不能审的省属驻地方单位，实现审计全覆盖。二是项目实施，建议提高全省统一组织项目所占比重，加大省内交叉审计力度，重点项目可以由省级审计机关直接组成审计组，抽调全省精干力量组织实施。三是项目管理，省级审计机关要加强对项目的质量控制和成果管理，特别要加强对下级审计机关重大案件线索的管理，指导下级机关对重大案件线索的查处和报告，提高地方审计机关查处重大问题和案件的能力。
（四）改革后审计机关财与物的统一管理问题。
关于财的统一管理。建议将各市、县审计机关的预算纳入省级财政，作为省级审计机关的二级、三级预算单位统一管理，经费由省级财政统一保障。市县审计机关经费实行省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地的人员收入、业务经费等不低于现有水平，市县审计机关审计人员的工资收入可借鉴其他垂直管理部门的做法，确保稳中有升，为审计事业的健康发展提供必要的物质保障。
关于物的统一管理。建议统一管理后，以省辖市为单位，由省级国资部门会同省级审计机关组织清产核资后，统一协调各市、县国资部门办理划转交接手续。统一管理后，市、县审计机关新增固定资产，全部纳入省级财政预算统一安排。
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